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國務院總理李克強日前簽署國務院令，公布修訂后的《中華人民共和國預算法實施條例》，自2020年10月1日起施行。此次修訂細化了預算法的有關規定，將近年來財稅體制改革與預算管理實踐成果以法規的形式固定下來，包括明確預算收支范圍、強化預算公開要求、完善轉移支付制度、明確預算草案編制時間、加強地方政府債務管理、規范財政專戶等，確保公共財政資金節用裕民。
加強預算平衡的管理
平衡預算是各級財政的重要工作，也是本次《條例》修訂中詳細說明的內容。如何平衡財政赤字、怎樣彌補財政短收都有了更明確的規定。具體來講，如要通過發行債券來增加收入，那么出于對防范和化解地方政府債務風險的考慮，一系列制度建設成為必需的工作。此外，《條例》指出應從源頭精確化各級財政收入預算，增加財政收支的穩健性。預算收入征收部門和單位的意見被要求納入，未來收入預算的核定方式將逐步改變，量入為出的預算收支格局有望真正建立。
修訂后的《條例》對基層財政出現短收的情況做了明確的規定：“設區的市、自治州以下各級一般公共預算年度執行中出現短收的，應當通過調入預算穩定調節基金或者其他預算資金、減少支出等方式實現收支平衡；采取上述措施仍不能實現收支平衡的，可以通過申請上級政府臨時救助平衡當年預算，并在下一年度預算中安排資金歸還。”這其中提到了要求各地財政減少支出，對于涉及民生和經濟發展的支出當然不能減少，要求減少的支出是各級政府的一般公共運行經費。
事實上，在減收增支的壓力下，地方政府極易出現財政赤字。修訂后的《條例》規定：“省、自治區、直轄市政府依照預算法第六十六條第三款規定增列的赤字，可以通過在國務院下達的本地區政府債務限額內發行地方政府一般債券予以平衡。”同時，《條例》規定：“財政部和省、自治區、直轄市政府財政部門應當建立健全地方政府債務風險評估指標體系，組織評估地方政府債務風險狀況，對債務高風險地區提出預警，并監督化解債務風險。”為防范和化解地方政府債務風險提供了制度支撐。
尤其值得關注的是，《條例》規定，各級政府財政部門編制收入預算草案時，應當征求稅務、海關等預算收入征收部門和單位的意見；預算收入征收部門和單位應當按照財政部門的要求提供下一年度預算收入征收預測情況，并與相關財政部門建立收入征管信息共享機制。這些規定體現了收入預算從約束性轉向預期性的要求，量入為出，也將大大減輕征收部門和單位的壓力。
規范轉移支付資金的管理
1994年實行分稅制財政體制以來，我國逐步建立并不斷完善財政轉移支付制度，有力促進了區域協調發展和基本公共服務均等化。為規范轉移支付制度，修訂后的《條例》對轉移支付管理做出了明確的規定。
一是明確了一般性轉移支付范圍。規定一般性轉移支付包括均衡性轉移支付，對革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區的財力補助，其他一般性轉移支付。
二是規范了專項轉移支付資金的使用范圍。規定專項轉移支付，指上級政府為了實現特定的經濟和社會發展目標給予下級政府，并由下級政府按照上級政府規定的用途安排使用的預算資金。地方政府要按照《條例》規定，對于專項轉移支付，要堅持“資金跟著項目走”，將專項轉移支付資金用于重點領域，有效支持補短板、惠民生、促消費、擴內需。
三是建立健全了專項轉移支付定期評估和退出機制，規定縣級以上各級政府財政部門應當會同有關部門建立健全專項轉移支付定期評估和退出機制，對評估后符合法律、行政法規和國務院規定，有必要繼續執行的，可以繼續執行；設立的有關要求變更，或者實際績效與目標差距較大、管理不夠完善的，應當予以調整；設立依據失效或者廢止的，應當予以取消。這項規定有效提升了轉移支付資金的使用效率，避免了轉移支付資金的冗余和浪費。
增加財政透明度
修訂后的《條例》對預決算的公開做了更加細化的規定。
一是要求一般性轉移支付向社會公開應當細化到地區，專項轉移支付向社會公開應當細化到地區和項目。專項轉移支付里項目才是重點，只有公開到項目，才能對專項轉移支付進行全面系統的監督。
二是明確政府債務、機關運行經費、政府采購、財政專戶資金等需要按規定向社會公開。這些事項都有一個共同的特點，就是都擁有很高的社會關注度。因為這些事項或關系到人民群眾的切身利益，或對政府的形象和公信力有著舉足輕重的影響。把這些事項向社會公開，對于打造“陽光政府”有著重要的意義。
三是細化部門及所屬單位預算、決算公開內容。規定部門預算、決算應當公開基本支出和項目支出；部門預算、決算支出按其功能分類應當公開到項目；按其經濟性質分類，基本支出應當公開到款項。各部門所屬單位的預算、決算及報表，應當在部門批復后20日內由單位向社會公開。細化后的預決算公開規定更加明確了公開的要點，根據公開事項各自的特點，明確了公開的范圍，提升了公開數據的質量，保障了預決算公開的及時性和規范性。
（作者單位：中國社會科學院財經戰略研究院）
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