從改革開放初期的內外兩套稅制，到1994年開始實行內外統一的個人所得稅制，再到根據不同的社會經濟發展需要，多次修訂個人所得稅法，我國最終建立起目前的綜合與分類相結合的個人所得稅制度。

我國個人所得稅從1980年9月10日開征，至今已有40年。個人所得稅制度40年的發展歷程，是一個適應改革開放需要，以問題為導向的漸進式改革過程。個人所得稅制度從改革開放初期的內外兩套稅制且對內是多稅種、多層次調節，到1994年開始實行內外統一的個人所得稅制，此后個人所得稅法根據不同的社會經濟發展需要，經過了多次的修訂，到2018年的第七次修訂，最終建立起目前的綜合與分類相結合的個人所得稅制度，走的是一條中國特色的改革路線。特別是2020年上半年圓滿完成實施綜合與分類個人所得稅后的首次匯算工作，攻克了個人所得稅征收管理上的一大障礙，為今后的個人所得稅改革拓寬了道路，更是為個人所得稅立法40年獻上了一份厚禮。

調節個人收入分配的多稅種、多次征的復合稅制體系

黨的十一屆三中全會以后，為適應對外開放形勢的需要，1980年9月10日由第五屆全國人民代表大會第三次會議通過并頒布實施的《中華人民共和國個人所得稅法》，是新中國成立以來的第一部個人所得稅法，也是改革開放以后首批頒布的重要涉外稅收法律制度之一。個人所得稅法的頒布，解決了維護國家稅收權益、遵從國際慣例對境外人員在我國取得的收入征收個人所得稅的問題。我國的個人所得稅實行稅負從低、優惠從寬、手續從簡的原則，達到了鼓勵和吸引境外人員來華工作的目的，促進了改革開放。

隨著我國個人收入分配制度的改革，特別是從1984年開始，國家對企業發放獎金實行“上不封頂，下不保底”的政策，打破了分配上的平均主義。為了合理引導企業的個人收入分配行為，1984年6月，國務院發布了《國營企業獎金稅暫行規定》，1985年8月和9月又先后發布了《集體企業獎金稅暫行規定》和《事業單位獎金稅暫行規定》。獎金稅以國營企業、集體企業和事業單位為納稅人，以全年發放的各種形式的獎金為計稅依據，實行五級超額累進稅率。1985年7月，國務院決定對工資總額隨經濟效益掛鉤浮動的國營企業征收國營企業工資調節稅，以國營企業為納稅人，計稅依據為當年發放的工資總額超過國家核定的上年工資總額的增發部分。另外，改革開放以后，個體經濟有了較快的發展，為調節個體經營者的收入，1986年1月，國務院發布了《中華人民共和國城鄉個體工商戶所得稅暫行條例》。在經濟發展的基礎上，人民收入水平普遍不斷提高，但個人之間的收入差距有所拉大，需要通過稅收手段進行適度調節。在對企業和事業單位發放獎金進行總額調節的基礎上，1986年9月，國務院發布了《中華人民共和國個人收入調節稅暫行條例》，并決定從1987年1月1日開征，適用于中國公民。

從1987年開始，我國對個人收入進行調節的稅種形成了一個按納稅人類型、內外有別，且對內是多稅種、多次征的復合稅制體系。具體而言，對外籍個人（含港澳臺同胞）開征個人所得稅，對不是城鄉個體工商戶的中國公民開征個人收入調節稅，對城鄉個體工商戶征收城鄉個體工商戶所得稅，同時對國營企業、集體企業和事業單位發放給個人的獎金、工資從發放源頭征收獎金稅、工資調節稅，實行總額調節。

內外個人所得稅的統一和個人所得稅法的多次修訂

隨著改革開放的深入和社會經濟的迅速發展，對不同個人征收不同的稅種，且在多個環節對個人收入分配重復征稅的問題日益突出。1993年10月31日，第八屆全國人大常委會第四次會議審議通過了個人所得稅法修正案，同日以國家主席令第12號公布，自1994年1月1日起實行。國務院于1994年1月28日發布了《中華人民共和國個人所得稅法實施條例》。根據個人所得稅法修正案，廢止了《中華人民共和國城鄉個體工商戶所得稅暫行條例》和《中華人民共和國個人收入調節稅暫行條例》。將原來按照納稅人類型分別設立的個人所得稅、個人收入調節稅和個體工商戶所得稅合并為統一的個人所得稅。1994年1月23日，國務院發出國發〔1994〕7號通知，從1994年1月1日起，廢止了《國營企業獎金稅暫行規定》《國營企業工資調節稅暫行規定》《集體企業獎金稅暫行規定》《事業單位獎金稅暫行規定》。從1994年1月1日起，形成了新中國成立以后第一套比較完整、統一的個人所得稅制度，個人所得稅也成為我國境內直接對個人收入分配進行調節的唯一稅種。

1994年個人所得稅制度統一后，又先后五次對個人所得稅法進行了修訂，但個人所得稅法的基本框架沒有大的變動。

1999年8月30日，第九屆全國人大常委會第十一次會議審議通過了個人所得稅法修正案，取消了稅法中關于儲蓄存款利息免稅的規定。國務院據此發布了《對儲蓄存款利息所得征收個人所得稅的實施辦法》，自1999年11月1日起，對儲蓄存款利息所得征收20%的個人所得稅。

2005年10月27日第十屆全國人大常委會第十八次會議審議通過了個人所得稅法修正案，主要是將工資、薪金所得項目的費用扣除標準由原來的每月800元提高到1600元，同時擴大了納稅人自行申報的范圍，增加了扣繳義務人實行全員全額扣繳申報的內容。國務院據此對個人所得稅法實施條例進行了修訂，明確了年所得12萬元以上的納稅人需要辦理納稅申報、綜合費用扣除額及優惠政策等事項。

2007年6月29日，第十屆全國人大常委會第二十八次會議審議通過了個人所得稅法修正案，主要是將儲蓄存款利息所得的開征、減征、停征的權限下放給國務院。國務院據此決定從2007年8月15日起，對儲蓄存款利息所得減按5%的稅率征收；自2008年10月9日起，對儲蓄存款利息所得暫免征收個人所得稅。

2007年12月29日，第十屆全國人大常委會第三十一次會議審議通過了個人所得稅法修正案，將工資、薪金所得項目的費用扣除標準由原來的每月1600元提高到2000元。國務院據此對個人所得稅法實施條例進行了修訂。

2011年6月30日第十一屆全國人大常委會第二十一次會議審議通過了個人所得稅法修正案，決定將工資、薪金所得項目的費用扣除標準由原來的每月2000元提高到3500元，調整了工資、薪金所得稅率級次和級距，也相應調整了個體工商戶生產經營所得稅率級距，將稅款入庫時間由次月7日內改為15日內。國務院也對個人所得稅法實施條例進行了修訂。

個人所得稅法經過多次修訂，適應了社會經濟發展的需要，但由于是實行分類所得稅制，加上費用扣除比較單一，稅收優惠過多，在量能負擔、公平稅負方面還存在改進的空間，社會各界對個人所得稅改革的呼聲也越來越高。

個人所得稅制度從分類邁向綜合與分類相結合

2018年8月31日，第十三屆全國人大常委會第五次會議表決通過了關于修改個人所得稅法的決定，這是我國個人所得稅法自1980年出臺以來第七次大修。此次修訂使我國個人所得稅制度由分類所得稅制轉向綜合與分類相結合的稅制。

修訂的主要內容是從2019年1月1日起，勞務報酬、稿酬、特許權使用費三項所得將與工資薪金合并起來計算納稅，子女教育、繼續教育、大病醫療、住房房屋貸款或者住房租金、贍養老人的支出也將作為專項附加項目予以扣除。將綜合所得的基本減除費用標準從以往的按月計算調整為按年計算，基本減除費用標準提高到5000元/月（6萬元/年）。對稅率也進行了適度調整。修改后的個人所得稅法還規定了自行申報、納稅人識別號、反避稅條款、部門信息共享、部門協同管理以及納稅信用運用等條款。

此次個人所得稅改革的難點是專項附加扣除的申報和次年的匯算，特別是匯算，涉及補稅或退稅問題。從實際運行效果來看，稅務部門通過創新管理理念和采用先進技術手段，吸取了國內外個人所得稅改革的經驗和教訓，不斷提高稅收治理能力，便捷、高效地完成了我國首次個人所得稅年度匯算工作，保障了個人所得稅改革的順利實施。

展望未來，隨著我國改革開放的深入，個人所得稅需適應社會經濟的發展而不斷改革完善。同時，伴隨國家稅收治理能力的提升，個人所得稅制度進一步改革將會越來越平穩順利。

（作者單位：國家稅務總局稅收科學研究所）

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