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在新冠肺炎疫情發生初期，國家稅務總局就做出“非接觸式”辦稅要添力的決策部署，有效保護了廣大納稅人、繳費人及稅務干部職工的身體健康和生命安全。近期，筆者對疫情前后“人工智能12366”在大連稅務系統的應用情況，及其所催生的分工與組織形式變遷進行了調研，以期由點及面，分析“非接觸式”稅收服務管理發展前景及其所產生的效應，更好建設新時代稅收現代化，服務經濟社會發展。
大連“人工智能12366”的應用情況
大連“人工智能12366”以多年沉淀的稅收政策知識圖譜為主要支撐，通過人工智能等技術自動解答納稅人、繳費人咨詢的新型咨詢輔導服務，具有規范、精準、高效等特點。自2019年1月上線運行至2020年3月25日，“人工智能12366”已提供服務152萬次，占服務總量的59.9%，比傳統電話熱線咨詢多50萬次。
“人工智能12366”高效承擔起疫情期間的咨詢輔導任務，僅安排少量坐席人員輪流上崗接聽熱線，即可滿足納稅人、繳費人服務需求，有效減少人員聚集和接觸，助力疫情防控和經濟社會發展。
目前，大連已有38萬名納稅人、繳費人通過微信、網站、稅務APP等實名綁定“人工智能12366”，綁定企業占全市企業總數的87.6%。國家稅務總局大連市稅務局按照行業、稅種、類型等收集分析用戶咨詢內容，運用大數據鎖定用戶需求，進一步提升政策推送的精準性和有效性。截至3月下旬，已開展疫情防控政策專項點對點宣傳講解2432萬次，主動精準推送政策447萬次。
“人工智能12366”催生的變化
人工智能技術的應用，形成了新的工作內容和模式，促使咨詢輔導人員分工、組織形式及咨詢輔導需求實現路徑發生變化。
一是12366坐席人員分工的變化。
2019年初，大連市稅務局12366坐席人員為109人，均從事電話熱線接聽及相關管理工作。引入“人工智能12366”，形成稅費知識庫（數據庫）建設、數據標注（人工智能培養）及信息系統運行維護等新的工作內容。除運維工作采取服務外包形式外，其他工作均由12366坐席員承擔，促成了坐席人員分工的直接轉變。
不僅如此，由于人工智能分流了大量咨詢輔導需求，使得傳統電話咨詢總量環比大幅下降56%，人均通話時長縮短一半以上，坐席人員工作壓力明顯減輕，進一步促進了分工變化。2019年底，大連市稅務局共有坐席人員95名，較年初減少14人。其中，12人離職加入企業、中介機構，1人考錄公務員，1人轉崗到辦稅服務廳。
二是納稅服務中心內部組織形式的變化。
大連市稅務局納稅服務中心承擔稅費咨詢輔導主責，以往咨詢輔導工作內容、形式較為單一，主要采取了中心主任、分管副主任、熱線咨詢班組長、坐席人員的傳統科層制組織形式。引入“人工智能12366”后，為適應工作內容、形式極大豐富的實際，由中心主任牽頭成立工作領導小組，下設智能咨詢工作組、熱線工作組及稅費政策宣講團等組織。前期，為支援湖北地區開展疫情期間的咨詢輔導工作，又專門組建了“湖北智能咨詢工作組”，也由領導小組直接指揮。
相比傳統的科層制組織形式，現行扁平化組織形式和跨區域遠程工作模式更適應先進技術應用帶來的變化，工作質量和人力資源配置效率更高。比如，“湖北智能咨詢工作組”組建當天，就連夜完成了平臺搭建和知識庫建設，僅用4天就實現了智能咨詢上線運行。又如，稅費政策宣講團并非常設機構，而是根據不同階段熱線咨詢量的變化，臨時抽調坐席人員組成。
三是納稅人涉稅咨詢輔導需求實現路徑的變化。
今年3月中旬對100位財務人員的隨機問卷調查顯示，79%的受訪者傾向于首先選擇“人工智能12366”，13%的受訪者沒有明顯傾向，8%的受訪者首選傳統電話熱線。在2019年下半年的同類點調顯示，上述數字分別為51%、33%、16%；而在2019年初，傾向于首選人工智能的受訪者僅為17%。
路徑依賴是極為常見的社會現象。近期，筆者隨機訪問了辦稅服務廳現場的財務人員，有多人表示其辦理的業務可以通過網絡等“非接觸式”路徑完成，但習慣于到辦稅服務廳辦理，盡管在疫情期間，該習慣仍難以改變。反思“人工智能12366”帶來的路徑變化，筆者發現，通過大數據等技術收集使用者偏好，并不斷改進完善，對于改變路徑依賴具有積極作用。實際上，大連市稅務局一直在分析使用者的偏好，通過150個特征標簽為使用者畫像，并相應做出改進完善。上線一年來，大連稅務“人工智能12366”已升級15次、優化38次。服務效果不斷貼近使用者需求，引導使用者的習慣發生變化，而更多的使用量又加速了技術升級和分工、組織形式的變遷，形成良性循環。
“非接觸式”服務管理發展前景及效應的思考
信息時代，稅務部門的主要勞動對象是數據和信息。以涉稅咨詢輔導為例，其本質是信息交互。從20世紀80年代經營場所現場咨詢輔導、90年代辦稅服務廳，到2008年開通12366熱線，再到現在的“人工智能12366”，稅務部門對信息的掌控和運用能力不斷增強，轉向“非接觸式”服務管理已經成為必然趨勢。“非接觸式”稅收服務管理需要多項現代科技支撐，如大數據、物聯網等。其中，移動通信和人工智能技術具有主導作用。第五代移動通信技術（5G）已經進入實踐應用階段，因此，人工智能技術將左右“非接觸式”稅收服務管理的未來發展。
從大連市稅務局“人工智能12366”的應用實踐來看，即便不考慮人工智能技術的跨域性發展，在“弱人工智能”框架內，仍有很大可能顯著改變目前的稅收服務管理分工和組織形式。類似的改變在過去已經發生過很多次，正如計算機技術得到普遍應用后，上門收稅的工作成為歷史。
一是人工智能全面接手基礎稅收咨詢輔導服務。根據服務需求的內容，可將稅收咨詢輔導服務分為兩類，第一類是普適性稅收法律、法規、政策的適用，具有領域特定、靜態及信息完全等特征，可稱之為基礎稅收咨詢輔導服務；第二類是個性化疑難問題，比如規范性文件沖突時的適用問題、違法違規的救濟問題等，往往具有領域交叉、動態和信息不完全等特征。
在基礎咨詢輔導領域，目前確實存在人工智能無法完全“理解”使用者的提問，致使難以給出正確解答的情況，但這一問題可以通過加強數據標注、提升人工智能識別能力得到有效解決。2019年1月至今，大連市稅務局“人工智能12366”轉人工解答的咨詢量為14.3萬次，轉接率為9.4%，且隨時間推移呈現出明顯的下降趨勢。同時，卷積神經網絡、蒙特卡洛樹搜索、深度強化學習等技術正在加速這一進程，人工智能全面接手基礎稅收咨詢輔導服務只是時間問題。
二是服務人員分化，涉稅服務進一步社會化。咨詢輔導服務是涉稅服務的縮影，伴隨人工智能技術的應用，發生在大連12366坐席人員中的變化，將逐步擴展到涉稅服務的各個領域。比如，現場繳稅服務將被面部識別、移動支付技術替代，更改報表服務將被“無紙化”辦公替代等。顯而易見，在不形成大量新型涉稅服務的情況下，未來辦稅服務廳必將進一步壓縮。
而服務人員將被分化，一部分轉向人工智能培養工作，另一部分則轉向解決個性化疑難問題。當知識價值進一步被提升，稅務部門無法支付相應對價時，一部分人將被信息技術公司接收。據統計，目前全國從事數據標注的人員已超過10萬，兼職人員超過100萬，僅北京就有180多家專業公司；另一部分人則被財稅中介機構接收。實際上，這與現代科學技術應用對整個社會分工產生的影響是一致的。
三是征管模式變化，促使稅務部門組織架構演進。稅收征管歸根結底是協助納稅人履行納稅義務，重點解決兩個問題，其一，依法確定納稅人所需繳納稅款的種類和數額，即繳什么稅、繳多少稅；其二，暢通納稅人繳納稅款的渠道，即怎么繳稅。稅收管理主要解決第一個問題，稅收服務主要解決第二個問題。
人工智能在改變稅收服務的同時，也在改變稅收管理，“非接觸式”管理的地位將更加突出。大連市稅務局已在這方面做出了積極有益的探索，比如大企業局通過自主建設的大企業稅收風險管理作業平臺、稅收服務平臺及APP，完成銀行業等4個行業8戶企業的風險分析，預估稅款合計8.5億元；開展16戶企業風險應對任務，已入庫稅款6.7億元；稅收經濟分析處在近期圍繞企業復工復產開展的增值稅發票數據分析中，也發現了相關管理漏洞。這些管理行為都是通過分析涉稅信息數據等“非接觸”方式完成的。
因此，筆者認為，稅務部門未來可能將構建全國統一的數據分析處理中心，主要負責信息采集、建模分析、風險識別等工作，絕大部分風險應對工作通過“非接觸式”提示、督促納稅人自行完成，少量故意違法違規行為通過“接觸”予以糾正，嚴重違法行為則交由司法部門查處。假如這一模式可行，那么現有的省、市、縣三級科層制將面臨變革，取消部分層級，構建扁平化的組織模式則更為合理。
與組織形式相比，稅務人員的未來發展更值得關注。伴隨人工智能發展，部分崗位逐步消失，而適應技術發展方向和要求的崗位不斷出現，稅務部門也不例外，稅收工作將向更高層次的信息化和更精細的專業化發展。相應的，如何強化干部培養，引導支持廣大干部，特別是年輕干部更好、更快對接正在形成、甚至尚未形成的工作崗位，始終保持與未來發展的聯系，從而持續完善稅收治理體系、強化稅收治理能力，是當前需要思考的問題。
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